Bakgrund
Ordningslagens (OL) bestämmelser om upplåtelse av offentliga platser är styrande för mycket av markanvändningen i våra städer och andra platser med någon form av mer koncentrerad bebyggelse. Regelverket är sparsmakat och uppvisar en betydande skillnad gentemot – utifrån betraktat – liknande rättsinstitut som allmänna nyttjanderätter och arrenden.
Bestämmelserna i OL har sitt ursprung i allmänna ordningsstadgan från 1950-talet. På senare tid har frågan allt oftare uppkommit huruvida regelverket för upplåtelse av offentliga platser fortfarande är ändamålsenligt i ljuset av den samhällsutveckling som skett sedan den ursprungliga regleringen tillskapades för nära 70 år sedan.
I korthet innebär ordningslagens regelverk att tillstånd krävs för att nyttja vissa kategorier av platser och att tillstånd till användning prövas av Polismyndigheten efter ansökan av den presumtive tillståndshavaren. Rent allmänspråkligt talas ofta om upplåtelse av ”allmän plats-mark”. Uttryckssättet är dock något missvisande eftersom tillståndskravet i 3 kap. 1 § OL omfattar offentliga platser inom detaljplanelagt område. Begreppet offentliga platser omfattar i sin tur fler platser än sådana som utgör allmän plats enligt plan- och bygglagen (PBL), se 1 kap. 2 § OL och 1 kap 4 PBL.
Offentliga platser och platser som jämställs med sådana vid tillämpningen av ordningslagen
De platser som utgör offentliga platser vid tillämpningen av OL anges i lagens 1 kap. 2 §. Av intresse i denna framställning är platser som är belägna inom detaljplanelagt område, eftersom tillståndskravet i 3 kap 1 § OL endast omfattar offentliga platser inom sådana områden.
I 1 kap. 2 § OL anges specifikt detaljplaner, som är ett av flera planeringsinstrument inom ramen för PBL. Begreppet torde även omfatta motsvarande planer som tagits fram med stöd av äldre plan- och bygglagstiftningen men som gäller som detaljplaner vid tillämpningen av PBL, främst stads- och byggnadsplaner. Nedan beskrivs vilka platser och utrymmen inom detaljplanelagt område som utgör offentliga platser eller potentiella sådana.
Gator, vägar, torg, parker och andra platser som i detaljplan redovisas som allmän plats och som har upplåtits för sitt ändamål (1 kap. 2 § första stycket 2 OL)
Områden som i detaljplan redovisas som kvartersmark för hamnverksamhet, om de har upplåtits för detta ändamål och är tillgängliga för allmänheten (1 kap. 2 § första stycket 3 OL)
Kvartersmark i detaljplaner utgörs av mark som inte är allmän plats eller vattenområde (1 kap. 4 § PBL).
Andra landområden och utrymmen inomhus som stadigvarande används för allmän trafik (1 kap. 2 § första stycket 4 OL)
En kategori av de offentliga platserna som ofta förbises är sådana landområden och utrymmen inomhus som stadigvararande används för allmän trafik.
En betydelsefull grupp av platser som innefattas i denna kategori är så kallade kvasi-allmänna platser. Det är sådana områden vilka lagts ut som kvartersmark (mark för enskilt byggande) i en detaljplan, men upplevs som en allmän plats. Exempel på sådana platser är vägar på kvartersmark och parkanläggningar som används för gång- och cykeltrafik. Det förekommer även att de kvasi-allmänna platserna används som torg. Även större centrumanläggningar med butiker och annan service samt parkeringsplatser i anslutning till sådana anläggningar kan innefattas i denna kategori. Detsamma gäller tunnlar för gång-, cykel- eller biltrafik.
Anläggningar eller områden som jämställts med offentlig plats genom lokal föreskrift
Kommunerna har genom förordningen (1993:1632) bemyndigats att utfärda föreskrifter om att anläggningar för lek, idrott, camping eller friluftsliv, badplatser, järnvägsområden, begravningsplatser och andra sådana områden ska jämställas med offentliga platser vid tillämpning av 3 kap. OL och av lokala ordningsföreskrifter.
Samtliga ovanstående kategorier av offentliga platser har det gemensamt att om de endast är tillgängliga för allmänheten endast under vissa tider, är de offentliga platser endast under dessa.
Omfattningen av kravet på tillstånd för ianspråktagande av offentlig plats
Enligt 3 kap. 1 § OL krävs tillstånd från Polismyndigheten för att använda en offentlig plats, eller en plats som av kommunen genom lokal föreskrift har jämställts med offentlig plats, om platsen är belägen inom detaljplanelagt område och ska användas på ett sätt som inte stämmer överens med det ändamål som platsen har upplåtits för eller som inte är allmänt vedertaget.
Tillståndskravet motiveras av att ett obegränsat användande av platsen för något annat ändamål än det den är upplåten för kan orsaka påtagliga störningar i trafiken eller av den allmänna ordningen eller säkerheten. Däremot är det inte en förutsättning för tillståndsplikt att en viss åtgärd kan medföra sådana störningar.
Så kallade tillfälliga ianspråktaganden är undantagna från tillståndskravet. Det är fråga om ett tillfälligt ianspråktagande när platsen tas i anspråk endast tillfälligt och i obetydlig omfattning och utan att inkräkta på någon annans tillstånd.
Frågan om tillståndskravets närmare omfattning har varit föremål för debatt under senare år, främst med anledning av den ökande uthyrningsverksamheten avseende el-sparkcyklar och liknande färdmedel. Sett i ett större perspektiv kan frågan snarare formuleras som att den gäller tillhandahållande av tjänster på offentlig plats.
Den gemensamma nämnaren för de offentliga platserna är att de regelmässigt är upplåtna för allmän trafik och därmed används för ett behov som är gemensamt allmänheten som sådan snarare än markägarens eller nyttjanderättshavarens privata verksamhet (se prop. 1992/93:210 s. 100 och prop. 1957:157 s. 40 samt 57).
Så som tillståndskravet är utformat omfattar det alla situationer när den offentliga platsen rent fysiskt tas i anspråk på ett sätt som inte omfattas av de uttryckliga undantagen.
Hur upplåtelse sker
Den offentligrättsliga upplåtelsen av den offentliga platsen sker genom Polismyndighetens tillståndsbeslut. Tillstånd kan beviljas både juridiska och fysiska personer. Ett sådant beslut får tas i anspråk omedelbart.
Objektet för upplåtelsen
Genom att tillståndskravet i 3 kap. 1 § OL endast omfattar offentliga platser blir definitionen av dessa avgörande för den potentiella omfattningen av upplåtelseobjektet. Polistillståndet kan inte omfatta andra områden än den offentliga platsen. En offentlig plats omfattar det område som behövs för platsens funktion (prop. 1992/93:210 s. 273). Utbredningen av de offentliga platserna inom detaljplanelagt område kan allt som oftast bestämmas i sitt horisontella läge redan genom plankartan i och med att de samtidigt utgör allmänna platser. I sammanhanget blir det därmed främst av intresse att undersöka platsernas möjliga utbredning i vertikalplanet, vilken varierar beroende vilket specifikt ändamål platsen används för.
Villkor för upplåtelsen
En offentligrättslig upplåtelse av offentlig plats kommer till stånd genom ensidigt beslut av Polismyndigheten. Redan vad gäller själva upplåtelsens tillkomst finns det därmed en avgörande skillnad gentemot de civilrättsliga nyttjanderätterna som upplåts genom avtal mellan parter, 7 kap. 1 § jordabalken (JB). Till skillnad från de sistnämnda finns det heller inte någon allmänt tillämplig uppsättning regler som gäller för den offentligrättsliga upplåtelsen. Istället gäller endast de föreskrifter som reglerar upplåtelsen och det som anges i beslutet om själva upplåtelsen.
När en ansökan gäller en plats som står under kommunal förvaltning ska Polismyndigheten inhämta kommunens yttrande i ärendet innan beslut fattas. Om kommunen avstyrker ansökan får tillstånd inte meddelas. Om kommunen ställer upp villkor för tillstyrkande, måste villkoren tas in i Polismyndighetens beslut som kommer då att utgöra en del av själva beslutet.
På grund av de offentligrättsliga upplåtelsernas särart och skillnader gentemot sina civilrättsliga motsvarigheter är det mindre lämpligt att göra analogier dem emellan, och även i förhållande till andra olika former av offentligrättsliga upplåtelser. Ledning för tillämpningen får i stället sökas i den rättspraxis som utbildats i anslutning till respektive upplåtelsetyp.
De upplevda oklarheterna i fråga om tillståndskravets närmare omfattning skapar förutsättningar för skillnader i konkurrensmässiga förutsättningar mellan de aktörer som väljer att bedriva sin verksamhet på offentliga platser och de som har fasta driftsställen i traditionella lokaler. En ytterligare komplicerande faktor utgörs av avgiftslagens tvingande bestämmelser. Kommunerna kan endast få ersättning för en viss upplåtelse av offentlig plats genom avgifter som fastställs av kommunfullmäktige i en taxa. Taxan ska vara heltäckande och grunderna för avgiftsuttaget blir därmed av nödvändighet av generell karaktär. I kombination med den, i vissa delar, oklara räckvidden av själva tillståndskravet skapar detta en betydande osäkerhet i fråga om kostnaderna för större projekt med stora etableringar på offentlig plats. Systematiken innebär också att det ofta inte är möjligt att hitta integrativa lösningar där avgift balanseras mot nytta.
Frågan kan därmed ställas om det fortfarande är motiverat att upprätthålla en separat ordning, med egen logik, för utnyttjandet av de offentliga platserna eller om regelverket bör formas om för att bättre motsvara vad som gäller för civilrättsliga upplåtelser.
Om Lexnova Analyserar
Analysen är en kortversion av expertkommentaren som finns i sin helhet här.